“김 사장님, 공장을 철거해야 할 것 같습니다. 김 사장님 공장이 있는 이곳은 외상투자기업이 들어올 수 없는 집체토지입니다.” 랴오닝성 선양 외곽에서 2년 간 와이어로프 사업을 해오던 김 사장은 현지 중국 공무원으로부터 이 이야기를 듣고 당황했다. 김 사장은 청천벽력 같은 소식에 울분을 터트리며 필자를 찾아왔다. 필자와 여러 전문가들의 도움으로 1년이 지난 후 비로소 투자금액의 70% 정도 회수할 수 있었다. 도대체 ‘집체토지’는 무엇이고, 왜 이런 일들이 발생하는 것일까? 김 사장의 사례는 우리와 다른 중국의 특이한 토지제도 특성을 이해하지 못해 발생한 전형적인 실패 사례다.

“중국 사업은 토지에서 시작된다”는 말이 있다. 지상건축물은 토지에 귀속되어 있기 때문에 토지가 잘못된 것이면, 그 지상건축물도 문제가 될 수 있다는 말이다. 중국에서는 저당권이 토지에 설정되어 있다고 해도 그 저당권의 권리행사에 따라 저당권자에게 함께 이전된다. 중국의 사회주의 시장경제 특성상 대부분의 토지는 원칙적으로 국가소유 또는 집단소유이며, 한국처럼 개인이나 기업에 의한 토지의 소유권은 인정되지 않는다.

그 대신 토지용도에 따라 사용권이 정해져 있다. 예를 들어, 아파트 같은 주택용지는 70년, 공장건물과 같은 공업용지는 50년, 교육·과학기술·문화·체육용지의 경우는 50년, 상업·관광·오락용지는 40년의 사용권을 가진다. 
예를 들면, 만약 중국에서 아파트를 구입하면 크게 2개의 붉은 색 바탕의 권리증서를 받게 된다. 하나는 중화인민공화국 국유토지사용증(国有土地使用证)이고, 또 하나는 중화인민공화국 건물소유권증(房屋所有权证)이다. 토지는 국유이고 그 위에 지어진 아파트는 개인의 소유가 가능한 형태이다. 중국에서는 토지와 건물을 다른 주체로 보고 있기 때문이다. 이를 중국 사회주의 공유체제 하에서는 ‘생산수단(生产工具)’과 ‘생활필수재(生活资料)’로 구분하여 설명하고 있다. 토지는 생산수단으로 사유화할 수 없으나, 건물은 생활필수재로서 사유화가 가능하다는 말이다.

덩샤오핑은 개혁개방 초기 광둥성 선전을 먼저 개방하면서 토지사용권을 경매방식 형태로 시범적으로 매각하기 시작했다. 이를 기반으로 중국은 ‘소유권과 사용권의 분리(两权分离) 제도’를 본격적으로 시행했다.

당연히 우리시각에서는 이해가 잘 되지 않는다. 이런 중국토지제도의 미묘한 함정요소를 잘 이해하지 못하면 중국 사업에 있어 문제가 될 수 있다. 따라서 중국현지 투자기업이나 중국진출을 준비하고 있는 기업의 경우 중국 토지제도를 이해하는 것은 매우 중요하다. 최근에는 중국 사업철수 혹은 현지공장을 다른 지역으로 이전하면서 토지사용권 귀속에 대한 분쟁이 자주 일어나고 있기 때문에 반드시 주의해야 한다.

중국 토지제도는 크게 국유토지와 집체토지, 미지정토지의 3가지 형태로 구분할 수 있다.

첫째, 국유토지는 말 그대로 국가소유의 토지로서 다시 출양토지(出讓土地)와 획발토지(劃拔土地)로 구분된다. 출양토지는 쉽게 설명하면, 유상토지의 개념으로 토지사용료를 내고 정해진 기간 동안 토지를 사용할 수 있는 합법적인 토지인 셈이다. 1987년 광둥 선전시에서 시험적으로 실시되는 것을 시발로 토지관리국과 사용자가 토지사용권 양도계약을 체결하고, 그 조항에 따라 토지사용권의 존속기간에 대한 사용료를 지불하는 것으로 제3자에게 양도와 담보설정이 가능한 토지사용권이다.

출양토지는 중국에서 외국기업이 합법적으로 사용할 수 있는 토지다. 만약 한국기업이 출양토지 사용권을 취득하고 싶다면, 투자지역 관할 토지관리국 또는 개발구의 관리위원회와 토지사용권 양도계약을 체결해야 한다. 계약조건에 따라 사용기간 30~50년의 양도토지 사용권을 취득할 수 있다.

반대로 획발토지는 무상으로 토지사용권을 취득하거나 토지사용자가 보상 및 배치 등의 비용을 지불하여 취득하는 방식이다. 일반적으로는 무상토지개념으로 중국정부 관공서 건물이 있는 토지나 대학건물이 있는 토지가 획발토지라고 보면 된다.

중국 관련 규정에 의하면, 획발토지 사용권의 경우 원칙적으로 외국기업이 직접 투자하는 것은 금지되어 있다. 다만 특정 상황에서 법적인 절차가 완료된 경우 획발토지 사용권을 지분출자의 방식으로 출자할 수 있다. 특히 2000년도 이후 획발토지 제도가 여러 차례 개정을 거치면서 기업이 토지사용권을 취득하는 방법이 과거 무상에서 유상으로 전환되었다.

중국이 개혁개방 초기일 때는 외국자본을 끌어들이기 위해서 지방정부가 외상투자기업에게 획발토지의 사용을 인정했으나, 섣불리 사용했을 경우 문제의 소지가 많다. 중국 지방별로 불확실성이 아직 존재하기 때문에 가능한 획발토지는 사용하지 않는 것이 바람직하다.

둘째, 가장 주의해야 할 집체토지다. 서두의 사례에서 언급한 김 사장의 공장이 있던 토지가 바로 집체토지다. 중소기업뿐만 아니라 국내 일부 대기업들의 경우도 집체토지 성격을 이해하지 못해 실패한 사례가 적지 않다. 
중국 헌법 제10조와 토지관리법 제8조 등에 의하면 “중국 도시지역 대부분의 토지는 국가소유이고, 농촌지역 토지는 집체소유로 되어 있다”라고 설명하고 있다. 집체소유 토지란, 원래 농촌의 행정기관 등에서 해당 지역을 위한 공공시설이나 공익사업용, 혹은 농지나 농가 등의 용도로 사용하도록 분배된 토지다.

집체토지의 출발은 1919년 손문 선생의 신해혁명으로 거술러 올라간다. 청의 봉건사회가 무너지고 손문 선생이 주도하는 중화민국이 생겨났고, 전체적인 토지개혁이 진행됐다. 대부분의 토지는 국유토지로 편입시켰지만, 청나라 때 지방 지주들이 가지고 있던 토지를 농민들에게 불하하여 사용하게 한 토지는 이른바, ‘집체토지’라는 이름으로 재편성했다. 국유토지도 아니고 농민개인의 토지도 아닌, 그 동안 공동경작을 해 왔으니 그 지역에 있는 농민 공동소유의 토지라는 개념에서 집체토지라고 이름 지어졌다.

중국에서 ‘집체’라는 의미는 쉽게 ‘집단’이라고 이해하면 된다. 농촌지역사회의 농민들의 공동토지로 타인에게 빌려주거나 양도하지 말고 해당 지역 농민들끼리 사이좋게 사용하라는 토지가 바로 집체토지인 셈이다. 과거 지방경제 발전이라는 미명아래 지방정부는 집체토지를 개발구 범위에 포함시켜 외국기업들에게 불법적으로 사용료를 받고 제공했다. 지방정부 관료들은 온갖 외자 프로젝트를 빌미로 집체토지를 많은 외국기업들에게 양도했고, 당연히 그에 따른 토지보상금을 농민들에게 지불해야 함에도 불구하고 사리사욕을 채우거나 보상금을 착복하는 등 부정부패가 만연하였다. 이러한 심각성을 알고 중앙정부는 2003년부터 대대적으로 지방정부가 운영하는 시급 및 현급 개발구에 대한 정리 정돈 작업을 시작하였다. 집체토지를 다시 농민들에게 돌려주겠다는 것이다. (다음 호에 계속)